La STC 31/2010 y el recurso previo de inconstitucionalidad
Es objeto de este breve artículo analizar el recurso previo de inconstitucionalidad como alternativa al control a posteriori de los Estatutos de Autonomía, con el riesgo que supone en caso de ser aprobado vía referéndum y efectivamente contradiga la constitución, de fallar contra una decisión ratificada popularmente.
El marco normativo es:
Por un lado, el artículo 79 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, donde se re-introdujo este recurso previo añadiendo el título VI bis mediante la ley orgánica 12/2015, de 22 de septiembre, de la siguiente forma:
Uno. Son susceptibles de recurso de inconstitucionalidad, con carácter previo, los Proyectos de Estatutos de Autonomía y las propuestas de reforma de los mismos.
[Será la principal diferencia respecto a la fórmula inicial de 1979, la limitación de este recurso para los Estatutos de Autonomía, en ningún caso otras leyes orgánicas].
Dos. El recurso tendrá por objeto la impugnación del texto definitivo del Proyecto de Estatuto o de la Propuesta de Reforma de un Estatuto, una vez aprobado por las Cortes Generales.
[Después de la tramitación en el Parlamento autonómico y antes de la convocatoria del referéndum].
[...] Cuatro. [...] La interposición del recurso suspenderá automáticamente todos los trámites subsiguientes.
Cinco. Cuando [...] haya de ser sometida a referéndum [...] no podrá convocarse hasta que haya resuelto el Tribunal Constitucional y, en su caso, se hayan suprimido o modificado por las Cortes Generales los preceptos declarados inconstitucionales.
Seis. [...] deberá ser resuelto por el Tribunal Constitucional en el plazo improrrogable de seis meses desde su interposición. [...]
[...] Nueve. El pronunciamiento en el recurso previo no prejuzga la decisión del Tribunal en los recursos o cuestiones de inconstitucionalidad que pudieren interponerse tras la entrada en vigor con fuerza de ley del texto impugnado en la vía previa.
[Este último apartado parece abrir la puerta a que se repita lo que sucedió con la sentencia 31/2010].
En el preámbulo de la LO 12/2015 argumenta la re-introducción diciendo que:
La Constitución Española de 1978, en su artículo 147, configura los Estatutos de Autonomía como la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma que el Estado reconocerá y amparará como parte integrante del ordenamiento jurídico. (..) comparten con la Constitución (...) su conceptualización como principio inspirador y su condición de fundamento del orden social y la convivencia política y cívica.
(..) Resulta evidente que los Estatutos de Autonomía deben estar sujetos a la Constitución como garantía de estabilidad y no fricción en la arquitectura jurídico-institucional del Estado. Si a esto añadimos su carácter de norma con rango de ley (...).
(...) El Consejo de Estado (...) afirma que «este control a posteriori tal vez no resulte el más adecuado para (...) los Estatutos (..) que ocupan bajo la Constitución el más elevado lugar en la jerarquía ordinamental. Para librarlos de la sospecha de inconstitucionalidad y, a fortiori, de la acusación explícita de incurrir en ella, podría considerarse la conveniencia de reintroducir el recurso previo de inconstitucionalidad».
(...) Se hace necesario garantizar el (...) equilibrio entre la especial legitimidad que tienen los Estatutos de Autonomía como norma institucional básica de las Comunidades Autónomas, en cuya aprobación intervienen tanto las Comunidades Autónomas como el Estado y, en ocasiones, el cuerpo electoral mediante referéndum, y el respeto de dicho texto al marco constitucional (...).
Y por otro lado, la LO 2/1979 donde el recurso previo ya había sido regulado. En el apartado 1.b de la LOTC de 1979 decía que será objeto de impugnación ''El texto definitivo del proyecto de Ley orgánica tras su tramitación en ambas Cámaras y una vez que el Congreso se haya pronunciado, en su caso, sobre las enmiendas propuestas por el Senado''. Esto generó que partidos políticos minoritarios obstaculizarán la tramitación legislativa parlamentaria. Es por esta razón que en el preámbulo de la LO 4/1985 se derogará, en su totalidad, argumentando que:
''Efectivamente, el título IX de la Constitución ordena, a través del Tribunal Constitucional, un sistema de control legislativo «a posteriori» y de carácter no suspensivo, ajeno a todo control previo, cuya aceptación, al exceder de las garantías constitucionales, no tiene otro fundamento que la propia Ley Orgánica que lo regula (admisible vía artículo 161.1.d CE).
La experiencia acumulada por más de tres años de justicia constitucional ha venido a mostrar que este recurso previo se ha configurado como un factor distorsionador de la pureza del sistema de relación de los poderes constitucionales del Estado, con consecuencias inesperadas y metaconstitucionales en la última fase de procedimiento de formación de la Ley.
El Estado configurado en la Constitución se fundamenta en un inmediato equilibrio de poderes (...) sin interferencias que desequilibren su relación armónica. (...) Las Cortes Generales, en efecto, pueden ver interferida su acción legislativa en cualquier fase del procedimiento de creación normativa (...). Puede incidirse así, y de forma negativa, en el ejercicio de la potestad legislativa que el artículo 66.2 de la Constitución atribuye sin limitaciones a las Cortes Generales. El Tribunal Constitucional (...) interviniendo en el procedimiento de formación legislativa aun antes de que la voluntad parlamentaria se haya configurado definitivamente.
(...) difícil encaje en las previsiones del artículo 91 de la Constitución, que señala un plazo determinado de sanción real de las Leyes aprobadas por las Cortes, sin prever plazos de espera (...).''
La sentencia del Estatuto catalán de 2006, la STC 31/2010 declaró inconstitucional 14 preceptos y re-interpretó otros 23. Se impugnaron 114 de 223 artículos. La polémica es debido a que la sentencia, a raíz de un recurso de inconstitucionalidad, es posterior al referéndum, que tuvo una participación del 48,85% y el voto favorable del 73,9% de la ciudadanía de Catalunya. Estaba legitimado por un mecanismo de democracia directa.
La ventaja del recurso de inconstitucionalidad previo es evitar, como defendió el Partido Socialista, el choque de legitimidades, pero además, como defendió el Partido Popular, evita que un proyecto viciado se convierta en firme, o que mientras no se sentenciaba, se desarrollaran leyes sujetas a un Estatuto con preceptos inconstitucionales.
Como dijo en un artículo de 1988 José Gómez Montoro ''mejor prevenir que curar'', junto a éste, el artículo de Miguel Ángel Alegre Martínez y César Aguado Renedo me han servido para contextualizar el artículo.
Sin embargo el recurso previo suponía también inconvenientes graves, principalmente la injerencia del Tribunal Constitucional, que sería altamente politizado, en el proceso legislativo, y el uso obstruccionista de este mecanismo preventivo. Por ejemplo en 1983 el Partido Socialista despenalizó el aborto y Alianza Popular (actualmente, Partido Popular) paralizó su aplicación durante 2 años. Esto podría haber sucedido de nuevo con la ley de la Eutanasia que ahora quieren aprobar, o muchas otras.
En la nueva reforma además de excluir las leyes orgánicas, establecen un plazo para interponer el recurso de 3 días, y un plazo para resolver de 6 meses. De hecho, y hubiera sido una solución viable, Alianza Popular cuando se suprimió en 1985 propuso que el TC se pronunciara sobre las hipotéticas suspensiones en el plazo de 10 días, como sucede con las impugnaciones del Gobierno contra disposiciones y resoluciones autonómicas (artículo 161 CE), que en este caso tienen un plazo para ratificar o levantar la suspensión de 5 meses.
El control a priori no estaba en la mente del constituyente ni es un mecanismo dominante en el derecho comparado, aunque sí sea constitucional debido al numerus apertus del artículo 161.1.d CE.
Lo más relevante de todo lo expuesto es el choque que podía generar, como así fue en 2010, una sentencia del Tribunal Constitucional una vez el Estatuto de Autonomía ya había sido aprobado en referéndum, agravando la desconfianza respecto las instituciones centrales y avivando el movimiento secesionista, aunque esto no significa que el recurso previo hubiera evitado este conflicto probablemente inevitable.
Debe ser objeto de su reflexión hasta qué punto una decisión tomada no sólo mediante las instituciones representativas regionales y centrales, sino que también ratificadas por la ciudadanía, puede ser objeto de supresión o recorte, como fue el Estatuto de Autonomía de Catalunya. Bajo mi punto de vista una anomalía, e incongruente con el principio democrático.