Análisis formal del RDL 14/2019
En este artículo analizo el cumplimiento del supuesto formal del Real Decreto Ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones (también conocido popularmente como mordaza digital o decreto contra la república catalana digital).
El objetivo de éste real decreto ley es acomodar en las Administraciones Públicas el desafío de las nuevas tecnologías, pudiendo responder además al riesgo creciente de ciber-ataques y de actividades ilícitas que impactan en la seguridad pública y en la privacidad de los ciudadanos. En definitiva poner límites a la libertad digital por razones de Estado: Seguridad tecnológica y protección de datos. Aun así, una vez contextualizado brevemente, su contenido es irrelevante para este breve texto.
Me centro en analizar la extraordinaria necesidad y la urgencia. No analizo ni la afectación a ámbitos excluidos, es decir derechos y libertades del título I; ni cuestiones competenciales; ni la imprevisibilidad; ni la conexión entre las medidas adoptadas y la finalidad que persigue. Vamos a ir por partes:
El marco de interés principal además del real decreto ley y por su puesto el artículo 86 de la Constitución es el dictamen 6/2019, de 30 de diciembre del Consell de Garanties Estatutàries, el órgano consultivo catalán que informa sobre la adecuación de las normas al Estatuto de Autonomía y a la Constitución Española. En este caso a petición de una consejería, interesada en interponer recurso de inconstitucionalidad, emiten un informe.
¿Es adecuado el Real Decreto Ley en este caso? El análisis formal se encuentra en el fundamento jurídico segundo. Otros dictámenes relacionados son el DCGE 5/2012; 25/2014; 5/2019, y una sentencia relevante es la STC 34/2017.
Extraordinaria necesidad: Mediante este instrumento normativo el poder ejecutivo asume la potestad legislativa y por tanto el Consell de Garanties interpreta restrictivamente su uso, es más exigente que el propio Tribunal Constitucional.
El requisito relativo a la extraordinaria necesidad es que sea un supuesto excepcional en una situación coyuntural[1] de difícil previsión que requiere intervención normativa inmediata. Puede responder a tareas concretas y habituales del gobierno, a objetivos de la gobernabilidad.
Debemos pues verificar la justificación que brinda el gobierno con la concreta situación fáctica. Por mucho que el juicio político corresponda al gobierno y tenga cierto grado de discrecionalidad vía artículo 97 de la Constitución, debe ser objeto de un control de constitucionalidad[2].
El problema, como vimos en la Sentencia del Tribunal Constitucional 68/2017 (también en la 61/2018), está en que la justificación no puede ser demasiada abstracta. Deben ser motivos suficientemente explícitos, razonados y mancados de apariencia de arbitrariedad, debe haber un test formal de razonabilidad. Eso sí, se puede buscar la justificación no sólo en el preámbulo, también en el expediente de tramitación y en el debate de convalidación.
En el preámbulo se establece que:
''La sociedad actual requiere de adaptaciones en la esfera digital que exigen de una traducción en el plano normativo. El desarrollo y empleo de las nuevas tecnologías y redes de comunicaciones por parte de las Administraciones Públicas se está acelerando. Ello exige establecer sin demora un marco jurídico que garantice el interés general y, en particular, la seguridad pública
(...) Las medidas contenidas en el presente real decreto-ley tienen como finalidad incrementar el estándar de protección de la seguridad pública frente a las crecientes amenazas que plantea el uso de las nuevas tecnologías
(...) Los recientes y graves acontecimientos acaecidos en parte del territorio español han puesto de relieve la necesidad de modificar el marco legislativo vigente para hacer frente a la situación. Tales hechos demandan una respuesta inmediata para evitar que se reproduzcan sucesos de esta índole estableciendo un marco preventivo a tal fin(...)''
Así pues no concreta los hechos acontecidos ni el lugar donde supuestamente se ha afectado los derechos de los ciudadanos y la seguridad pública. Tampoco expone el por qué hacen falta las medidas, ni lo conecta con la situación fáctica. En el debate de convalidación tampoco.
Urgencia: El requisito en este caso es requerir una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes. Se debe justificar de manera expresa y motivada.
En el contexto de aprobación del Real Decreto Ley faltaba un mes para iniciarse la legislatura y como el gobierno en funciones no puede presentar proyectos de ley podría justificarse debido a esta incertidumbre temporal. Sin embargo según el DCGE 5/2015 no es suficiente, el gobierno debería justificar qué perjuicios y obstáculos derivarían de esperar, y de nuevo lo hace genéricamente en primer lugar en el preámbulo:
''La alternativa de introducir estas medidas mediante un proyecto de ley no es factible en el presente caso, habida cuenta de que las Cámaras se encuentran disueltas y no es posible dilatar su adopción hasta la constitución de las Cortes Generales, y, aun utilizándose entonces el trámite de urgencia, no se lograría reaccionar a tiempo''
Y en segundo lugar la ministra en el debate parlamentario: ''habida cuenta de la celeridad con la que se están produciendo los avances en esta materia y dada la situación política actual, con el Gobierno en funciones y las Cámaras disueltas. Esperar a la constitución de las nuevas Cortes y tramitar un proyecto de ley habría impedido contar con la suficiente celeridad con un marco jurídico preventivo que sirva para proteger los derechos y libertades constitucionalmente reconocido''.
Por último esta regulación no parece ser imprevisible porque fue puesta de manifiesto en anteriores discusiones parlamentarias (vea STC 137/2011). Además no se analiza el carácter inmediato de los efectos de la medida, y regula materias supuestamente excluidas[3]. El dictamen sigue con un análisis de la constitucionalidad de ciertos artículos y la conexión entre las medidas adoptadas y la finalidad que persigue, que por la naturaleza de este artículo no es objeto de análisis.
[1] Aunque si no me equivoco el Tribunal Constitucional ha admitido situaciones estructurales.
[2] Vea en este caso la STC 150/2017; 125/2016.
[3] Para ello el Consell de Garanties hace referencia a la STC 111/1983 o 182/1997, y al DCGE 2/2019 o 5/2015, entre otros.